促进信用评级规范发展系列报道之三:法规与标准双管齐下监管评级市场

更新时间：2007-01-19 00:00:00

中国人民银行今日发布的金融行业标准（JR/T0030 — 2006）《信贷市场和银行间债券市场信用评级规范》（下简称“标准”）分3个部分，分别从评级领域的信用评级主体、业务和管理三个方面作出了详细的规范。其中不仅仅有工作程序、效果、质量等内容的标准化规定；也有评级主体和管理主体在评级和监管过程中的义务、责任、权利的规定。这些规定在整个信用评级监管体系的作用如何，它对于信贷市场和银行间债券市场中资信评级机构和监管机构的行为将会产生什么样的影响，它与现行的法律法规又如何衔接，都是值得关注的问题。

　　一、从监管机构角度来看，标准的颁布使得评级监管当局无论在维护市场进退机制还是在评级业务两个方面都有了一个明确的、成体系的监管依据

　　1998年12月29日颁布的《中华人民共和国证券法》在第八章“证券交易服务机构”规定，“证券投资咨询机构、资信评估机构的设立条件、审批程序和业务规则，由国务院证券监督管理机构规定”，“专业的证券投资咨询机构、资信评估机构的业务人员，必须具备证券专业知识和从事证券业务二年以上经验。认定其从事证券业务资格的标准和管理办法，由国务院证券监督管理机构制定。自2006年1月1日起施行的修订后的《证券法》同样在第八章“证券服务机构”规定“投资咨询机构、财务顾问机构、资信评级机构、资产评估机构、会计师事务所从事证券服务业务，必须经国务院证券监督管理机构和有关主管部门批准”，同时规定，资信评级机构从事证券服务业务的审批管理办法、资信评级机构从事证券服务业务的人员证券从业资格的标准和管理办法，由国务院证券监督管理机构制定。但迄今未见相关的证券评级管理办法出台。中国征信体系建设的基本法规——《征信管理条例》也因种种原因迟迟未能出台。

　　上述原因导致目前我国尚无完整的对于信用评级机构及其业务的管理规定。2003年11月中国人民银行成立征信管理局，开始履行“管理信贷征信业，推动建立社会信用体系”的职责，作为征信业有机组成部分的信用评级业被明确纳入人民银行监管范围。2004年12月人民银行下发了第22号公告，明确在银行间债券市场发行债券必须经过在中国境内工商注册且具备债券评级能力的评级机构的评级。人民银行在银行间市场陆续推出了商业银行次级债券、证券公司短期融资券，国际开发机构人民币债券、短期融资券、金融债券、资产支持债券、商业银行混合资本债券等金融创新产品，均提出由具有债券评级能力的信用评级机构进行信用评级和跟踪评级的要求，将信用评级作为发行商业信用债券的先行条件。但这些规章往往只是规定了该等业务应予以评级，对评级机构及其业务如何管理均无涉及。

　　在上位法缺失的条件下，在信用评级对金融产品定价的作用越来越大的情况下，中国人民银行积极探索如何有效地管理征信业，以规范评级机构的执业行为、促进评级机构提高服务水平、确保市场健康发展。人民银行管理信贷市场和银行间债券市场信用评级的具体工作和制度建设围绕着“边规范、边发展”的监管原则展开，先后下发了《关于填报资信评级机构统计报表的通知》、《关于做好银行间债券市场信用评级的工作意见》、《关于加强银行间债券市场信用评级管理的通知》等文件。2006年3月，中国人民银行发布了《信用评级管理指导意见》（银发〔2006〕95号），引导评级机构建立完善、科学的信用评级体系。这是国内第一部规范评级机构业务行为的部门规章。它和其他业务管理规定中的评级相关条款一起，为主管部门的监管行为构筑了一副“骨架”，而 “标准”的颁布为这副“骨架”理清了脉络，充实了血肉。

　　1、 “标准”的颁布使得市场准入的程序和标准更明确

1988年3月，独立于金融系统的资信评级机构――上海远东资信评估公司成立，标志着中国信用评级业的诞生。1993年《企业债券管理条例》规定发行企业债券须经认可的评级机构评估，1997年12月16日中国人民银行银发(1997)547号文认证了9家可以对企业债券进行评级的机构，这是我国金融监管当局对信用评级机构的首次、也是到目前为止惟一一次的官方认可。2003年后，中国保监会、国家发改委先后认可了其中5家评级机构的评级结果，但对机构进入相关评级市场的标准、程序并没有详细的规定。

　　新发布的“标准”确立了信贷市场和银行间债券市场信用评级市场准入的一系列规则，在程序上，从申请、审查、运行到退出都有较为细致的规定，填补了现有文件在市场准入程序方面的空白。“标准”在市场准入程序之后规定了信用评级机构的从业要求，这些要求在信用评级机构的执业规范、质量控制制度，内部管理制度，员工行为准则等方面对评价一个评级机构的优劣作出了明确规定；若达不到监管要求，“标准”对评级机构的退出情景、退出程序也做出了相应的规定。

　　2、“标准”的颁布将促使评级业务的监管向规范化发行发展

　　如果说央行[2004]22号公告及其答记者问对信用评级机构的管理提出了原则性的方向和要求，那么《信用评级管理指导意见》则在信用评级工作制度、信用评级原则、信用评级程序等方面做出了明确规定。如在评级原则方面，“意见”指出，信用评级机构应严格依据公开的评级方法和程序，独立地开展信用评级工作，保证评级的公正性、一致性、完整性，信用评级结果不受任何单位和个人的影响。在评级程序方面，“意见”完整的罗列了评级工作应遵循的必要程序。此外，“意见”还明确对信用评级机构及其评估人员行为提出了规范。可以说“意见”是我国信用评级业发展历程的一个里程碑，它标志着评级业开始进入了规范化管理的时代。

　　在此基础上，“标准”的发布使得监管机构对评级领域的管理更加深入、细致和完善。如“意见”第4条规定的包括信用评级程序方法，评估人员执业规范，违约率检验制度等在内的11项信用评级机构应当具备的信用评级工作制度和内部管理制度，在标准中都有详细的说明和要求。尤其是其中对评级工作质量有关键性影响的制度更是不惜笔墨展开详细阐述。

　　“标准”的施行必然对信用评级业的监管带来更进一步的影响：

　　首先，“标准“对现有评级法规制度的深化使得监管的依据更加明确，避免了监管可能产生的主观随意性因素，对评级机构的业务行为的判断更具有公正性和效率性，也使人民银行分支机构的现场监管“有法可依”，同时总行对分行的考核也更加明确。

　　其次，“标准”对监管的手段有了更加明确的规定。信用评级业的监管重点是评级质量，“标准”从评级机构事前建立的利益回避机制，事中对评级程序的遵守，到事后的以违约率为核心的质量考核体系，并在此基础上建立起符合市场规律的淘汰机制，以此可以有效的制约评级机构的行为，防止后者的违规行为和道德风险的发生。

　　第三、“标准”统一了各评级机构评级原则、评级程序、指标含义及评级报告内容等便于规范评级业务，更有利于统一的“标尺”来检验评级机构的业务质量。

　　3、对于监管部门来说，应当注意处理好法规确立的制度和标准的关系

　　“标准”与法规是一个辨证的相互促进的关系。“标准”充分反映了《评级管理指导意见》的精神和具体要求。而未来更高层次法规的起草公布，有赖于在推行这套标准中的经验积累。在《征信管理条例》等高层次法规公布后，标准应当再根据其规定做适时的改进，使之真正可以作为法规执行所应达到程度的标尺。

　　二、从评级机构角度来看，“标准”对评级机构的各种管理制度和业务行为都都作出了规范，是在承继现有评级规章制度基础上的具体化，便于实际执行和操作

　　1、“标准”和现行法规配合可对评级机构的执业质量进行有效的监督

　　如《证券法》第二百二十三条规定，“证券服务机构未勤勉尽责，所制作、出具的文件有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏的，责令改正，没收业务收入，暂停或者撤销证券服务业务许可，并处以业务收入一倍以上五倍以下的罚款。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告，撤销证券从业资格，并处以三万元以上十万元以下的罚款。”该法条的立法本意在于用行政处罚的手段来确立包括资信评级机构在内的证券服务机构的勤勉尽职义务。但究竟何为勤勉尽职，该证券法不可能一一规定。具体到资信评级业务，在包括“意见”在内的部门法规中都没有对如何才是勤勉尽职作出规定。而”标准”则建立了一整套程序和准则，以作为判断从业人员是否勤勉尽责的标准。

　　2、 “标准”和现行法规配合可更明确的界定评级机构的法律责任

“标准”除了有对监管机构对评级机构的监管规定外，还对评级机构本身的行为有直接的详细描述，它更为细致的规定了评级机构的工作程序、操作规范、行为准则；这些规定中虽然并没有对评级机构行应负法律责任的直接表述，但是配合已有的法律法规将会使得评级机构在具体事件中的法律责任的界定更加准确。如《证券法》第一百七十三条规定，“证券服务机构为证券的发行、上市、交易等证券业务活动制作、出具审计报告、资产评估报告、财务顾问报告、资信评级报告或者法律意见书等文件，应当勤勉尽责，对所制作、出具的文件内容的真实性、准确性、完整性进行核查和验证。其制作、出具的文件有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏，给他人造成损失的，应当与发行人、上市公司承担连带赔偿责任，但是能够证明自己没有过错的除外。”这个法条规定了包括资信评级机构在内的证券服务机构的连带赔偿责任和以过错推定为原则的举证责任。但是同《证券法》二百二十三条行政处罚的规定一样，本条同样没有规定如何才是“勤勉尽责”。以前，各个评级机构在评级程序方法上互有差异，对专业人员的要求也不同，这就可能使得法院在就界定评级机构及其人员是否做到勤勉尽责时无所适从，最终只能依靠诚信原则较为主观的判断。而评级机构在排除其民事责任时也有需要证明其尽到诚信原则要求的合理的注意义务的举证责任。

　　3、现有法规和“标准”对于评级机构行为规范各有侧重

　　标准并没有直接规定违法标准应负的责任，而主要是从如何保证评级工作和产品具备高质量入手；而法规则通过行政责任、民事责任乃至刑事责任来保证评级工作的公正、客观、科学。标准并没有参与评级业务其他主体，如评级对象、推荐人的规范，而法规对评级业务的规范是整体的。在工作中，评级机构应当不断改进自己的评级质量，达到甚至超越标准的要求；同时要注意法律法规对评级机构的行为指引，为保护投资者利益，维护市场的稳定发展努力。

来源：中国金融网